Proposta no Senado altera modelo de exploração de petróleo e gás

A descoberta das reservas de petróleo e gás no pré-sal trouxe um novo patamar para o Brasil. Além de possuir uma das maiores petrolíferas do mundo, tornou-se o décimo produtor global e o principal da América Latina, à frente de países como Venezuela e México. Dados da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) revelaram que só no ano passado os índices alcançaram recordes históricos, com quase 3 milhões de barris extraídos por dia de campos e poços de exploração. Em 2016, o número não passava de 2,5 milhões, conforme a entidade.

Desse total, 93,7% foram extraídos em campos operados pela Petrobras, com ou sem parcerias – considerando-se as áreas de participação exclusiva, o índice ficou em 38,7%.

Já em relação ao gás natural, foram produzidos 127 milhões de metros cúbicos por dia, um crescimento de quase 22% em relação a 2016. 

Um projeto de lei em discussão no Senado desde 2019, de autoria do senador José Serra (PSDB-SP), quer acabar com a preferência da estatal brasileira nos leilões do pré-sal, além de alterar o regime de exploração da riqueza natural. 

Conforme o texto, definido como uma das 35 prioridades do governo para aprovação no Congresso, passa a ser permitida a concessão das áreas estratégicas do pré-sal quando for considerado mais vantajoso para o governo. 

Atualmente, está em vigor um regime regulatório misto, sendo que, nas regiões de maior potencial, ocorre a partilha – quando são descontados os custos da operação e o excedente em óleo é partilhado entre o consórcio e a União, que permanece como proprietária do recurso, além dos pagamentos de royalties.

Na licitação desses campos, o vencedor é quem oferece o maior percentual de lucro ao governo. Antes, é questionado à Petrobras se há interesse na exploração. A estatal ainda pode entrar como operadora, com participação a partir de 30% no consórcio. Já na concessão a empresa tem a propriedade de toda a produção e paga participações governamentais, como bônus de assinatura, royalties ou participação especial. 

Caso a legislação de autoria de José Serra seja aprovada, esse regime poderá ser aplicado nos campos do polígono do pré-sal, considerados os mais promissores, além de retirar a preferência da estatal no processo.

A proposta prevê um aumento da competição, mais recursos para serem investidos em áreas como saúde e educação, além da atração de investimentos de outras empresas nos campos de petróleo do país não explorados pela Petrobras.

“Essa mudança legislativa permitirá que esses campos menores localizados no polígono do pré-sal venham a ser aproveitados, gerando arrecadação para os entes federados na forma de bônus de assinatura, royalties e participação especial”, justificou Serra. 

Mudança positiva

O presidente da Comissão de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis da OAB no Rio de Janeiro, Felipe Rodrigues Caldas, também considera a mudança positiva – o Estado concentra 79,3% da produção nacional de petróleo e 55,8% de gás natural. “Além da preferência da Petrobras, a PPSA (Pré-Sal Petróleo S/A.) participa como gestora dos contratos para supervisionar a produção, o custo e as deliberações do consórcio, inclusive com voto majoritário. Por conta dessa ingerência, os investidores brasileiros e internacionais não veem a partilha como um regime vantajoso e atrativo”, declarou.

A PPSA foi criada em novembro de 2013 e atua como braço da União na gestão e controle das atividades no pré-sal.

Para o especialista, o resultado dos últimos leilões aponta um esgotamento do modelo. “O mercado vem testando esse regime e ficou muito claro que ele não funciona tão bem na prática. A oferta das áreas não vem registrando mais interesse de investidores privados”, disse. O último leilão, por meio do modelo de concessão em áreas não estratégicas, teve pouca disputa nas 18 áreas oferecidas. 

O pagamento de bônus pela exploração não alcançou R$ 60 milhões e apenas um campo de gás na Amazônia teve disputa Já o projeto justifica esse desinteresse justamente pela preferência da Petrobras: quando a estatal não participa, investidores podem considerar a área pouco lucrativa.

Controle da arrecadação 

Já o economista e coordenador técnico do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Ineep), Rodrigo Leão, criticou a proposta e disse que o país pode perder o potencial trazido pela descoberta do pré-sal, que tem previsões de pelo menos 40 bilhões de reservas em petróleo e pode colocar o Brasil como um dos sete maiores em campos do recurso no mundo. "Inicialmente, foi discutido um modelo regulatório em que o estado seria parceiro e a Petrobras operadora única. Estava por trás disso criar uma indústria de fornecedores locais, como a naval e metalúrgica", contou.

De acordo com o especialista, as mudanças no modelo nos últimos anos, com a retirada da estatal como única exploradora do recurso, levaram a um desmonte dessa política. "Com o novo projeto, provavelmente todos os equipamentos vão vir de fora, já que a indústria internacional é mais organizada que a nacional. Isso sepultou de vez a possibilidade de crescimento das companhias locais e ainda gera dependência do país com tecnologias estrangeiras para algumas áreas de produção do pré-sal", frisou.

Leão ainda lembrou que a arrecadação pode ser menor para o estado, já que deixa de entrar nos lucros para receber participações como os royalties.

O ex-engenheiro da Petrobras e autor de estudos sobre o projeto, Paulo César Ribeiro Lima, também cita outro problema: o estado pode perder o controle da produção com as concessões. "No regime de partilha, o Estado tem a palavra final sobre o risco da produção e na concessão é a empresa quem dita o ritmo. E o Brasil já é hoje um país que, de certa forma, começa a ditar o ritmo de preços do barril de petróleo. Se a empresa inunda o mercado, o valor vai lá para baixo e o governo não pode fazer nada", enfatizou.

Ribeiro, que também foi consultor legislativo da Câmara e do Senado, argumentou que a concessão não é realidade na maioria dos grandes países produtores justamente por essa questão do controle. "Na Árabia Saudita é monopólio estatal, na Rússia há empresas do governo ou partilha, e em toda a África também. Até na Noruega, que falam que é concessão, acontece um regime de joint venture em que o estado é investidor e faz parcerias", finalizou.

Questionado sobre o projeto de lei, o Ministério de Minas e Energia não se pronunciou. Como os valores do petróleo e, consequentemente, dos combustíveis são regulados por mecanismos internacionais, a proposta não deve gerar impacto nos preços.